Entenda a improbidade administrativa

21. 08. 2020

Equipe Abraji

Dois temas muito presentes no trabalho jornalístico ou pesquisa do Judiciário são a improbidade administrativa dos políticos brasileiros no exercício da função pública e o funcionamento do foro privilegiado no Brasil. Neste texto, esclarecemos estes tópicos para ajudar sua navegação no site do Publique-se.

Esta seção do projeto trará notas técnicas sobre alguns tópicos do projeto, ou seja, temas dos processos judiciais de interesse público para questões jornalísticas e de transparência e integridade (veja mais em metodologia).

A chamada probidade administrativa deve caracterizar a conduta de agentes públicos investidos em suas funções e cargos e decorre do princípio da moralidade administrativa. Tal como ele, é mobilizada para manter a higidez (estado de bom funcionamento) e lisura das práticas administrativas. Qualquer conduta contrária a esses princípios resulta em ato de improbidade administrativa; alguns exemplos são a conduta que lese o erário público ou que resulte em enriquecimento ilícito, ou proveito próprio ou de outrem no exercício de mandato, cargo, função e emprego público.

São princípios que estão na Constituição Federal, em seu § 4º do artigo 37, com respectivas penalidades:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Nem sempre o ato ímprobo causa dano ao erário. Fraudes em concursos públicos, por exemplo, não causam dano direto ao erário, mas ainda assim se enquadram como ato ímprobo por serem contrários aos princípios da administração pública.

Tais princípios também estão descritos no artigo 11 da Lei 8.429/92, que caracteriza atos de improbidade como qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições. Isso significa que a condução da máquina pública que desrespeite princípio constitucional administrativo intencionalmente pode se consubstanciar em improbidade.

Embora estes princípios sejam parte da Constituição Federal, é difícil enquadrar atos ilícitos concretos na legislação, uma vez que há margem para interpretação do que é exatamente improbidade administrativa. Frequentemente, é o(a) juiz(a) quem determina isto no âmbito do processo judicial.

A ação judicial associada à improbidade é a Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa e tem natureza cível, isto é, não resulta em consequências penais. Possuem legitimidade para levar ao judiciário a ação de improbidade administrativa o Ministério Público e a pessoa jurídica lesada, conforme dispõe o artigo 17 da Lei 8.429/92. Para elucidar isso, tem-se que na Operação Lava-Jato, os agentes legitimados para levar o conflito de lesão à Petrobras ao judiciário, eram o Ministério Público e a Petrobrás. As sanções previstas em lei são ressarcimento do dano aos cofres públicos, a perda dos bens e vantagens obtidas ilicitamente, a perda de cargos e funções, a proibição de contratações futuras e a suspensão dos direitos políticos.

Sobre o dano ao erário decorrente do ato ímprobo, o STF determinou a repercussão geral ao Recurso Extraordinário 852.475, sob o tema 897, com as seguintes considerações:

São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. (...) A imprescritibilidade da ação de ressarcimento se restringe às hipóteses de atos de improbidade dolosa, ou seja, que impliquem enriquecimento ilícito, favorecimento ilícito de terceiros ou dano intencional à administração pública. Para tanto, deve-se analisar, no caso concreto, se ficou comprovado o ato de improbidade, na modalidade dolosa, para, só então e apenas, decidir sobre o pedido de ressarcimento. (RE 852.475, rel. p/ o ac. min. Edson Fachin, j. 8-8-2018, P, Informativo 910, Tema 897.)

Isso significa que os processos de improbidade de cunho doloso e aqueles em que o agente público busca se beneficiar do cargo, mandato ou função não contam com prazo de prescrição.

Importa reforçar, ainda, que a competência para julgar ações de improbidade administrativa contra agente político é da primeira instância. Essa tese foi firmada pelo Plenário do STF em 2018, que decidiu por maioria que a Corte não tem competência para processar e julgar ação de improbidade administrativa contra agente político.

O foro privilegiado, cujo nome completo é 'foro por prerrogativa de função', está previsto na Constituição Federal e cobre infrações penais comuns. Segundo o entendimento do STF, não é extensível às ações de improbidade administrativa, dada sua natureza civil. Esta é a justificativa, por exemplo, para que as ações de improbidade administrativa da Operação Lava-Jato se originem na primeira instância na esfera cível dos tribunais estaduais e federais.

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